EU & Competition

A Turning Point in the Work of the Croatian Competition Agency

Frequent dawn raids and increased fines are an operational risk which undertakings must take into account. Nevertheless, the existence of a backlog from earlier periods makes it possible that the implementation of crucial mechanisms envisaged by the Competition Act might not be a simple endeavour.

Dawn raids as a part of daily routine

Although the Croatian Competition Agency (Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja; “Agency“) has, since 1 October 2010,1 been legally authorised to conduct dawn raids, a fair amount of time had to pass before that authority was fully acted upon.

A rough start

The Agency has admitted.2 that, notwithstanding its legal capacity to conduct dawn raids, it was, at first, insufficiently technologically equipped for such raids – lacking equipment, special digital forensics software, and appropriate training for its employees. The admission was undoubtedly intended to secure a sufficient budget for the necessary resources, but also to announce that the Agency was prepared to utilise the equipment immediately upon receiving it.

The development of events

In 2014, however, and immediately after obtaining the forensic tools3 it had requested, the Agency proudly announced that it had conducted three dawn raids. In 2015, this number has almost certainly grown, and it is possible that we are at a turning point, and will soon see regular application of the dawn raid process.

However, this may result in a range of additional problems. Namely, although the Competition Act (Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja; “Act“) regulates the conduct of dawn raids, it fails to specify the precise methodology to be employed by the Agency and the specific rights possessed by interested parties.

Unlike the Explanatory Note on Commission Inspections prepared by the European Commission, its Croatian counterpart did not condense the basic elements of a dawn raid into a single document. As a result, apart from being unknown to the public, it is impossible to scrutinise the Agency’s methods ex-ante with respect to general law principles.

The dawn raid practice potentially leads to procedural defects

Since the legality of the document cannot be examined on a general level, there remains only the possibility of examining each particular dawn raid. However, even here the subject of a dawn raid is at a disadvantage, as the Act does not provide for appeals against specific actions of the Agency during a dawn raid;4

In practice, the answers to several potentially key questions remain unclear:

(i) Does the Agency inspect electronic data on the undertakings’ premises or its own?

(ii) Do undertakings have the right to participate during searches of seized documentation that are conducted on the Agency’s premises?

(iii) Does the Agency extract/copy data by copying specific electronic storage spaces in their entirety (mirroring)?

(iv) Does the Agency seal documents and data collected in this manner? And,

(v) How does the Agency proceed against claims of legal privilege, personal correspondence (privacy), or correspondence outside the scope of the search warrant?

A look forward

Requesting court protection from potentially unlawful actions of the Agency during dawn raids may not only be time-consuming, but can also significantly influence an entire antitrust case. For these reasons, parties should be prepared for various dawn raids scenarios and address the problems likely to arise in advance.

Increased fines

Furthermore, the fact that the Agency has warmed up to the use of dawn raids has resulted in a stricter approach vis-à-vis the imposition of fines. The Agency has announced that in 2014 it imposed fines in the amount of approximately EUR 660,000, which is a significant amount in comparison to previous periods. It seems that the link between the conduct of dawn raids and the fine increase is evident. However, concerns over the inadequate formulation of the legal framework are becoming increasingly prominent.

Trouble in paradise

It should be pointed out that the Act has not yet been reviewed by the Croatian Constitutional Court5 even though it appears that certain provisions require a review. For instance, a problematic provision of Article 70 of the Act states that payments of fines shall be made as soon as the relevant decision of the Agency becomes final, but if a lawsuit against the Agency’s decision is filed the amount of the fine shall also include interest accumulated until the judicial decision becomes enforceable.

As judicial proceedings involving reviews of Agency proceedings can last up to several years, fines to be paid by the party could be increased by over 20 % where judicial challenges are unsuccessful.

This possibly poses a significant risk for any challenge, and is likely to deter some from using their rights to opt for judicial protection against administrative decisions. Accordingly, it would be interesting to review this legal construction with reference to Article 18 of the Constitution of the Republic of Croatia (Ustav Republike Hrvatske), which stipulates that the right to appeal against individual legal decisions made in first-instance proceedings by courts or other authorised bodies shall be guaranteed.

The following question justifiably arises: if a party, by utilising a legal remedy, is put into a worse position than it would have been had it paid the fine immediately, is the party not inevitably, demotivated from initiating judicial control of the administrative act?

Requesting court protection from potentially unlawful actions of the Agency during dawn raids may not only be time-consuming, but can also significantly influence an entire antitrust case. For these reasons, parties should be prepared for various dawn raids scenarios and address the problems likely to arise in advance.

1
Although the statutory authority has existed since 2003, legal experts and the Agency itself considered that the insufficiently developed regulatory framework was preventing the efficient utilisation of the institute.
2
See eg, the Agency’s annual report for 2014 (cf. page 12).
3
In its annual procurement plan for 2014, the Agency unknowingly discovered that it had at least one forensic tool at its disposal.
4
Although it is our position that such appeals can be justified based on the General Administrative Procedure Act (Zakon o općem upravnom postupku) as the procedural lex generalis.
5
Under Article 38 of the Constitutional Act on the Constitutional Court of the Republic of Croatia (Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske), every individual or legal person has the right to institute proceedings to review the constitutionality of a law and the legality and constitutionality of other regulations. Such proceedings can also be instituted by the Court itself ex officio.

Točka preokreta u radu Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja.

Učestale nenajavljene pretrage i povećani iznosi kazni predstavljaju operativnu novost na koju poduzetnici moraju početi računati. Određeni repovi iz prošlosti, međutim, najavljuju mogućnost da implementacija određenih ključnih instituta predviđenih Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja neće biti tako jednostavan zadatak.

Nenajavljene pretrage (dawn raid) postaje dio dnevne rutine

Iako je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (“Agencija“) od 1. listopada 2010.1 zakonski ovlaštena na provođenje nenajavljenih pretraga, izgleda kako je trebalo proći dosta vremena dok se ovlast nije u potpunosti počela iskorištavati.

Težak početak

Tako je Agencija priznala2 kako spomenuti alat, unatoč zakonskoj mogućnosti, nije mogla u samom početku koristiti jer za takve pretrage nije bila dovoljno tehnički opremljena, i to jer joj je nedostajala oprema, posebni programi za digitalnu forenziku te pripadajuća znanja njenih zaposlenika. To je ipak bila dvosmislena poruka koja je zasigurno imala intenciju osigurati dovoljan budžet za potrebna sredstva, ali i najaviti kako će odmah po postizanju dovoljne opremljenosti Agencija nastojati intenzivno koristiti takav alat.

Kako su se stvari počele razvijati

Odmah po pribavljanju forenzičkih alata3 Agencija se pohvalila kako je 2014. godine, provela tri nenajavljene pretrage. Taj broj je tijekom 2015. godine zasigurno uvećan. Stoga, moguće je kako se nalazimo pred točkom preokreta koja bi mogla donijeti bez-iznimnu uporabu instituta nenajavljenih pretraga tijekom narednih godina. No, to za sobom moguće povlači cijeli niz daljnjih problema.

Naime, iako Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (“Zakon“) regulira provođenje nenajavljenih pretraga i sadrži niz odredbi u tom smislu, one su sasvim nedovoljne kako bi se zainteresirana javnost upoznala s metodologijom rada, načinom pretrage i pravima koje Agencija priznaje zainteresiranim stranama. Za razliku od Objašnjenja o načinu provođenja nenajavljenih pretraga (“Explanatory note on Commission inspections“) Europske komisije, njen nacionalni pandan nije dao formulirati osnovne elemente pretraga u jedinstvenom dokumentu.

Stoga, praksa Agencije osim što je većini adresata nepoznata, nije niti mogla biti ispitana na općoj, načelnoj razini.

Praksa nenajavljenih pretraga moguće dovodi do procesnih pogrešaka

S obzirom da se načelna metodologija postupanja ne može ispitati, ostaje jedino mogućnost da se svaka nenajavljena pretraga ispituje u granicama pojedinog predmeta. Međutim, niti tu situacija nije povoljna za stranku. Zakon ne predviđa mogućnost da se ustaje s tužbom protiv pojedinih radnji Agencije tijekom nenajavljenih pretraga4, a prema informacijama stručne javnosti – praksa tijekom nenajavljenih pretraga znatno varira.

Prema tome, u ovom trenutku je nemoguće dati odgovor na neka od moguće ključnih pitanja:

(i) pretražuje li Agencija elektronske podatke u prostorima poduzetnika ili u svojim prostorima,

(ii) imaju li poduzetnici pravo na prisustvovanje pretrazi ako se obavlja u prostorima Agencije,

(iii) izuzima/kopira li Agencija podatke kopirajući u cijelosti pojedine elektroničke skladišne cjeline (mirroring),

(iv) pečati li Agencija dokumentaciju i podatke koje je uzela na takav način, te

(v) na koji način se postupa u kontekstu primjedbi da se vrijeđaju povjerljive informacije, osobna korespondencija ili ona u odnosu na izuzimanje dokumentacije koja nije obuhvaćena nalogom za pretragu.

Pogled unaprijed

Za očekivati je kako traženje zaštite u odnosu na moguće nezakonito postupanje Agencije tijekom nenajavljenih pretraga može dovesti do dugotrajnih postupaka (kao i imati velik utjecaj na samo rješavanje predmeta). Stoga, sve dok Agencija ne standardizira svoju praksu u pogledu nenajavljenih pretraga, u narednom razdoblju treba biti spreman na višestruke scenarije te unaprijed adresirati odgovore na očekivane probleme.

Povećani iznosi kazni

Također, osim što je Agencija živnula po pitanju korištenja istraživačkih alata, proizlazi i kako je “oslobođena ruka” u pogledu izricanja kazni. Tako je Agencija objavila kako je 2014. izrekla kazni u visini većoj od pet milijuna kuna, što je značajan rast u odnosu na prošla razdoblja. Čini se kako je veza između provođenja nenajavljenih pretraga i povećanog kažnjavanja, evidentna.

Problemi u raju

Međutim, glasovi koji progovaraju o tome kako zakonski okvir nije najsretnije sročen, postaju sve uočljiviji. Treba naglasiti kako Zakon nije do sada testiran pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske5, iako vjerujem kako neke odredbe zaslužuju biti razmatrane.

Ono što je, među ostalim, bitno za politiku izricanja kazni, ali i prava stranaka u takvom postupku, jest moguće sporna odredba članka 70. Zakona. Njome je propisano kako se upravno-kaznene mjere uplaćuju po izvršnosti rješenja Agencije ako nije uložena tužba na Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, odnosno po pravomoćnosti sudske odluke ako je uložena spomenuta tužba.

Međutim, ako je tužba uložena: u iznos upravno-kaznene mjere uračunavaju se tada i zakonske zatezne kamate koje teku od dana dostave stranci rješenja Agencije pa sve do pravomoćnosti sudske odluke. To znači da se kamate obračunavaju za cijelo vrijeme trajanja sudskog postupka kojim se ispituje rješenje Agencije, a koji može trajati i više godina.6

Iz toga proizlazi kako bi stranka mogla biti penalizirana dodatnim uvećanjem iznosa kojeg treba platiti (npr. i za više od 20 posto izrečene upravno-kaznene mjere) u slučaju da neuspješno optira za sudsku kontrolu.

Ovakvim propisivanjem početka tijeka kamate na izrečenu upravno-kaznenu mjeru, pravo stranke da se koristi opcijom sudske zaštite protiv upravnih rješenja – ako već nije u potpunosti spriječeno, onda je svakako značajno umanjeno. Stoga, zanimljivo bi bilo ispitati međuodnos ovog zakonskog rješenja s člankom 18. Ustava Republike Hrvatske kojim se jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Opravdano se postavlja pitanje: ne stavlja li se stranka ulaganjem pravnog lijeka u gori položaj nego da kaznu odmah plati i zapravo nije li stranka demotivirana da pokrene sudski postupak kontrole upravnog akta?

1
Iako je statutarna ovlast postojala još od 2003. godine, pravni stručnjaci, a i sama Agencija, smatrala je kako nedovoljno razrađen regulatorni okvir sprječava efikasnu utilizaciju instituta.
2
Primjerice pogledajte: Godišnje izvješće Agencije za 2014. godinu (c.f. stranica 12).
3
Agencija je godišnjim planom nabave za 2014. godinu otkrila kako na raspolaganju ima najmanje jedan forenzički alat na raspolaganju.
4
Iako, prema našem uvjerenju takva opcija ispitivanja postupanja može biti konstruirana temeljem Zakona o općem upravnom postupku kao procesnom lex generalis-u.
5
Iako članak 38. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske predviđa mogućnost da svaka fizička i osoba predloži pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. Takvo ocjenu može pokrenuti sam sud ex officio.
6
Pod uvjetom da stranka ne uspije u upravnom sporu.