Regulatory

Bulgaria: The Devaluation of Transparency

By having joined the European Union (“EU”) in 2007, Bulgaria has been obliged to adopt and apply European legislation to the satisfaction of the EU. This has proven to be a challenge, since Bulgaria is required not only to follow EU directives, but also to adhere to its ethical standards. This article questions the meaning of the transparency principle in the Bulgarian procurement system. The relationship between transparency and the fight against corruption is debunked.

In its efforts to present itself as a Member State, Bulgaria recognises the importance of the application of the principle of transparency, particularly in the sphere of awarding of public procurement contracts. After many negative EU monitoring reports, Bulgaria has acknowledged the need to increase transparency as an essential part of its anti-corruption policies.

For some time, transparency has been viewed as an important guarantee for proper public monitoring of public procurement procedures. However, the principle remains unclear in Bulgaria and somewhat theoretical.

It is noteworthy that prior to joining the EU and even during the pre-Communist era, Bulgaria’s public procedure principles were not explicitly defined, yet they were logical and in the most part successful. So what went wrong?

The applicable legislation meets transparency rules

An overwhelming problem in public procurement in Bulgaria is corruption. The current Public Procurement Act (“PPA”) gradually assumed a general understanding that all public procurement should be developed with the underlying ethos of transparency in mind. Despite this gradual development in the general mindset, neither the legislators, nor the contracting authorities, are quite certain about the actual implementation of such principles. The PPA has been amended and supplemented numerous times in order to allow public access by any interested party wanting information during public procurement procedures. Sequential logic in current legislative changes put forward is missing, and the draft PPA, which implements the new European directives and which should be enforced by the beginning of 2016, does not seem to completely resolve matters either. Accordingly, contracting authorities are hardly pressed to ensure publicity of their actions, which naturally negatively affect the entire process, as well as the final decision of a contractor.

The fact that the level of corruption in the allocation of taxpayers’ money has not dropped in Bulgaria is a real problem, this despite the fact that public procurement processes may now be legally reviewed, and despite the introduction of transparency measures.

A unanimous definition for the principle of transparency is missing both in Bulgarian and European legal theory. Some authors are of the view that the advertisement of a procurement notice and the minimum level of publicity could suffice. Others see the provision of a competitive environment and the ability to implement supervised procurements as encompassing this transparency principle.

In general, the majority of the authors are of the view that transparency should rather serve as a guiding ethical standard, instead of being the reason for burdensome obligations.

The main objective of legislation in this field should be to advance fair competition and the assurance of economically advantageous products/services, where transparency remains a corrective and ensures that no interest in personal gain is involved with the allocation of budget money. The Bulgarian legislator has found a simple way to simulate political desire to limit bribery in the process of awarding tenders by promoting transparency as a reliable measure to combat corruption. Still, the statistics indicate otherwise.

And as a result, EU observers and the Bulgarian public are left wondering why the application of the principle of transparency does not work as a successful measure against corruption in Bulgaria. The truth is that transparency is not a panacea for corruption in the procurement process. It is necessary to recognise that Bulgaria needs to develop a system of penalties to deter corruption, and rules need to be amended in order to define the technical specifications and requirements for candidates in public procurements. As Linarelli so aptly stated, “the elimination of corruption in public procurement in developing and transitioning countries depends on much more than good procurement rules.“1

Using the principle of transparency as the only weapon to fight corruption in public procurement is ineffective in the absence of other regulatory and institutional changes. Transparency should be seen more as an ethical standard than as the main guarantee to limit bribery in public procurement procedures.

1
Linarelli, J. (1998). Corruption in developing countries and countries in transition legal and economic perspectives. Public Procurement: Global Revolution.

България: Девалвацията на Прозрачността

В статията се поставя под въпросът за смисъла на принципа на прозрачността в българската система за възлагане на обществени поръчки. Развенчава се мита за неразривната връзка между прозрачността и борбата с корупцията.

Европейските стандарти

С присъединяването си към Европейския съюз (“ЕС”) през 2007 г., България е задължена да приеме и приложи адекватно европейското законодателство. Това се превръща в сериозно предизвикателство за държавата, тъй като се изисква не само да се следват директивите на ЕС, но също така и да се съобразява с етичните стандарти на Европа.

В усилията си да представляват държава-членка за пример, българската правна теория се сблъсква с прилагането на принципа на прозрачност, най-вече в областта на възлагането на договори за обществени поръчки. След множество негативни мониторингови доклади от страна на ЕС, България признава необходимостта от увеличаване на правила за прозрачност в процеса на възлагане като съществена част от политиката за борба с корупцията, която трябва да се проведе в страната.

За известно време прозрачността се промъква главно в академичната теория като важна гаранция за изпълнение на обществено наблюдение върху процедурите. Въпреки това този принцип остава несигурен и неясен по своята същност, както на теория, така и в практиката по прилагане на законите за обществените поръчки.

Следва да се отбележи, че някои от законите, уреждащи обществените поръчки в страната, преди да се присъедини към ЕС, но също така и преди ерата на комунизма, са представлявали успешни законодателните решения и, въпреки че не са определяли изрично основните принципи на обществените поръчки, публичността на процедурите е била осигурена до логично необходимата степен.

Действащата нормативна уредба среща правилата за прозрачност

Тъй като и до днес основният проблем на обществените поръчки в България остава корупцията, сега действащият Закон за обществените поръчки (“ЗОП”) постепенно поде мантрата, че всички обществени поръчки трябва да се развиват при пълна прозрачност. Нито законодателите, нито възложителите обаче са наясно какво следва от това. На принципа на Мечо Пух “колкото повече, толкова повече”, ЗОП е изменян и допълван десетки пъти за да се осигури достъп на всички заинтересовани страни на всички видове информация по време на процедурите. Последователна логика в гласуваните законови промени отдавна липсва, но уви този проблем не изглежда да бъде напълно решен дори и в проекта за ЗОП, който ще транспонира новите европейски директиви и се очаква да влезе в сила в началото на 2016 г. Съответно възложителите продължават да са притиснати от прекомерни задължения за осигуряване на публичност на техните действия, което се отразява отрицателно на целия процес по възлагане, както и на окончателния избор на изпълнител.

В момента българските публични процедури са прозрачни почти на всеки свой етап, като по този начин отговарят на желанието на законодателя да направи целия процес отворен за мониторинг. И въпреки това нивото на корупция при разпределянето на парите на данъкоплатците така и не намалява през последните години.

Всъщност, както в българската правна теория, така и в Европейската, единодушно прието определение на принципа на прозрачност няма. Някои автори го свързват главно с рекламирането на обявлението за възлагане на обществени поръчки и осигуряването на минималното ниво на публичност. Други виждат в неговите функции осигуряването на конкурентна среда, възможността за контролиране изпълнението на обществени поръчки и т.н. В действителност, прозрачността следва да се разглежда по-скоро като един етичен стандарт, а не като куп обременяващи задължения за възложителите да поместват и изпращат информация на различни платформи в рамките на и без това твърде съкратените сроковете за преглед и оценка на офертите.

Основната цел на законодателството в тази област по-скоро трябва да бъде лоялната конкуренция и осигуряването на икономически изгодни продукти / услуги, като прозрачността следва да остава по-скоро като гаранция, че разпределението на бюджетни пари не се извършва с цел лично облагодетелстване. Българският законодател намери един доста посредствен начин за насърчаване на прозрачността като целесъобразна мярка за борба с корупцията и успешно симулира (в продължение на вече няколко правителства) политическото желание да се ограничат подкупите в процеса на възлагане. И все пак, статистиката показват друго …

И днес, вместо да се гордеем с нашите постижения в осигуряването на прозрачни процедури, наблюдателите от ЕС и българското общество са учудени защо прилагането на принципа на прозрачност не сработи като успешна мярка срещу корупцията. Истината е, че прозрачността не е панацея срещу корупцията в процеса на възлагане на обществени поръчки и никога не е била. Необходимо е да се признае, че загубеното време в опити да се “замажат” очите на Европа, можеше да се използва за разработването на система от санкции, действащ контролен апарат срещу корупцията, и промяна в правилата за определяне на техническите спецификации и изискванията за кандидатите. Или, както се наблюдава в теорията “елиминирането на корупцията при обществените поръчки в развиващите се страни и страните в преход зависи от много повече неща от просто добри правила за обществени поръчки”.1

Използването на принципа на прозрачност като единственото оръжие в борбата с корупцията в обществените поръчки е неефективно в отсъствието на други регулаторни и институционални промени. Прозрачността следва да се разглежда по-скоро като етичен стандарт, отколкото като основна гаранция за ограничаване на подкупени процедури.

1
Линарели, Дж. (1998). Корупцията в развиващите се страни и страните в преход. Public Procurement: Global Revolution.