Regulatory

Croatia: Participation of Foreign Bidders in Public Tenders in Croatia – How to Avoid Pitfalls

→ Petra Šantić

Although Croatia’s procurement market is now open to EU companies bidding for contracts in Croatia, foreign bidders still struggle to win public tenders in the country. What lessons can be learned from the mishaps of the past?

More opportunities for participation in EU-funded tenders

A growing number of foreign EU bidders have taken part in public procurement tenders in Croatia over the past two years. This is not surprising, since Croatia’s two-year-old EU membership has led to an increased number of EU-funded infrastructure projects. These projects, mostly aimed at improving the railways and treating of waste and waste water, are subject to a tendering process when procuring goods, services and works.

Given the high value of the contracts involved, the State Commission for Supervision of Public Procurement Procedures¹ (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave) (“DKOM”) is reviewing a large number of tenders for the award of such contracts. A recent DKOM report on the most frequent reasons for appeals and established irregularities in appeal procedures (“DKOM Report”)² has revealed some interesting truths about the activities of contracting authorities and bidders related to EU-funded public procurements in 2014.

The Croatian legal framework on public procurement is still developing

As in many other CEE countries, the Croatian public procurement legal framework is extremely complex and has been subject to frequent changes over the years driven by the need to align the Public Procurement Act³ (Zakon o javnoj nabavi) and accompanying regulations with older EU directives (2004/17/EC and 2004/18/EC) and newer public procurement-specific directives (2014/24/EU and 2014/25/EU).

Most frequent errors of foreign bidders

In theory, foreign bidders face the same issues and potential difficulties with public procurement procedures as domestic firms. In practice they often face unique challenges. It should be noted that about 22 % of appeals before the DKOM are rejected on the grounds of inadmissibility or irregularity or lacking any sufficient legal interest. Foreign bidders are not entirely familiar with the particularities of Croatian public procurement rules and supporting review procedures. For instance, all decisions reached by the DKOM during the appeal procedure are made available on-line (but only in Croatian), making it much more difficult for foreign bidders to take DKOM’s recent decisions into account when preparing their bids.

In addition, foreign bidders without legal representation in Croatia need to know that lodging of appeals before DKOM by non-resident bidders requires the appointment of an authorised receiving agent for all correspondence regarding the appeal procedure. If the bidder fails to comply with this particular requirement, appeals will be rejected.

Furthermore, DKOM’s track record shows three types of errors most frequently made by bidders: Firstly, bidders do not exercise their right to ask for additional information and clarification of tender documents from contracting authorities prior to bid submission. Secondly, bidders frequently fail to comply with conditions and specifications set out in tender documents (eg, errors with regard to proof of the economic operators’ financial, professional and technical capacity, technical specifications, catalogues, translations, etc). Finally, bidders often commit formal errors relating to bid documents, leading to rejection of bids (eg, the format and signing of bid documents, bid documents are not properly combined, there are errors in page numbering, and so on).

How to improve the chances of a successful bid

On the basis of these findings, we can recommend several ways to make bids in Croatia more effective. As highlighted in the DKOM report, tender documents for large infrastructure projects are extremely complex, and are sometimes unclear. Preparation of bids is time-consuming, so instructions provided in tender documents should be carefully and expertly examined without any delay. Clarifications and amendments to tender documents should be considered and made in writing before the expiration of the specified time period.

In addition, bidders should be aware that, in principle each stage of the procedure can be appealed before the DKOM (but strict time limits must be observed). Any tenderer who fails to file an appeal of a specific stage of a public procurement procedure at the appropriate time will not be entitled to challenge that respective stage later.

Finally, all offers must be submitted electronically as of 1 January 2016 for high value tenders (ie, for contract values above the EU thresholds), and as of 1 July 2016 for low value tenders (ie, contract values below the EU thresholds). In order to ensure that the new EU directives are effectively introduced into Croatian law by March 2016, as required, further amendments of the Croatian public procurement legislation will be announced soon, which are expected to simplify and eliminate a number of legal and practical deficiencies that remain in the current legal framework.

In principle, foreign bidders face the same issues and potential difficulties as domestic firms in dealing with public procurement. The Croatian public procurement legal framework is extremely complex and has been subject to constant change over the past years. Further alignment with the new EU public procurement directives required to be met by March 2016, should focus on removing legal and practical deficiencies in the current legal framework.

1: Official Gazette of RoC ‘Narodne Novine’ Nos. ¹⁸⁄₁₃ and ¹²⁷⁄₁₃.

Sudjelovanje Stranih Ponuditelja na Javnim Natječajima u Hrvatskoj – Kako Izbjeći Zamke

→ Petra Šantić

Iako je hrvatsko tržište javne nabave sada otvoreno poduzetnicima sa sjedištem u EU da se natječu za dodjelu ugovora u Hrvatskoj, strani ponuditelji još uvijek često ne uspijevaju pobijediti na javnim nadmetanjima u zemlji. Koje lekcije se mogu naučiti od prošlih neuspjeha?

Nove prilike za sudjelovanje u nadmetanjima financiranim iz EU fondova

U posljednje dvije godine sve je veći broj stranih ponuditelja iz EU koji su sudjelovali u postupcima javne nabave u Hrvatskoj. To ne iznenađuje obzirom da je dvogodišnje članstvo Hrvatske u EU dovelo do povećanog broja infrastrukturnih projekata financiranih od strane EU fondova. Ti projekti, koji su uglavnom usmjereni na unaprjeđivanje željezničke infrastrukture i sustava za obradu otpada i otpadnih voda, podliježu postupku nadmetanja prilikom nabave roba, usluga i radova.

Obzirom na veliku vrijednost ugovora u pitanju, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave¹ (“DKOM”) u žalbenom postupku provodi ocjenu velikog broja postupaka dodjele takvih ugovora. Nedavno Izvješće DKOM‑a o najčešćim razlozima za izjavljivanje žalbe i najčešće utvrđenim nepravilnostima u žalbenim postupcima (“DKOM Izvješće”)¹ otkrilo je neke zanimljivosti o aktivnostima naručitelja i ponuditelja u vezi postupaka javne nabave financiranih iz EU fondova u 2014.

Hrvatski pravni okvir o javnoj nabavi i dalje se razvija

Kao i u mnogim drugim zemljama srednje i istočne Europe, hrvatski pravni okvir o javnoj nabavi iznimno je složen i bio je predmet učestalih izmjena zadnjih godina uslijed potrebe usklađivanja Zakona o javnoj nabavi i pratećih podzakonskih propisa sa starim EU direktivama o javnoj nabavi¹ (2004/17/EZ i 2004/18/EZ) kao i novim direktivama (2014/24/EU i 2014/25/EU).

Najčešće pogreške stranih ponuditelja

U teoriji, strani ponuditelji se suočavaju sa istim pitanjima i potencijalnim teškoćama u postupcima javne nabave kao i domaći poduzetnici. U praksi, oni se često suočavaju s jedinstvenim izazovima. Potrebno je napomenuti kako otprilike 22 % žalbi pred DKOM-om bude odbačeno zbog nedopuštenosti ili nepravilnosti ili nedostatka pravnog interesa. Strani ponuditelji nisu u potpunosti upoznati sa posebnostima hrvatskih propisa o javnoj nabavi i žalbenim postupcima. Primjerice, sve odluke donesene od strane DKOM‑a u žalbenom postupku se javno objavljuju (ali samo na hrvatskom jeziku), čime je stranim ponuditeljima otežano voditi računa o najnovijoj sudskoj praksi DKOM‑a prilikom pripreme svojih ponuda.

Dodatno, strani ponuditelji bez osobe ovlaštene za zastupanje u Hrvatskoj trebaju znati da podnošenje žalbe pred DKOM-om od strane nerezidentnog ponuditelja zahtijeva imenovanje opunomoćenika za primanje pismena za cjelokupnu korespondenciju vezanu uz žalbeni postupak. Ukoliko ponuditelj ne postupi u skladu s ovim posebnim zahtjevom, žalba će se odbaciti.

Nadalje, DKOM-ova dosadašnja praksa ukazuje na tri najčešće pogreške ponuditelja: Ponajprije, ponuditelji se ne koriste svojim pravom traženja dodatnih informacija i pojašnjenja dokumentacije za nadmetanje od javnih naručitelja prije podnošenja ponude. Drugo, ponuditelji često ne postupaju u skladu s uvjetima i specifikacijama iz dokumentacije za nadmetanje (npr. greške vezane za dokaze financijske, stručne i tehničke sposobnosti, tehničke specifikacije, katalozi, prijevodi, itd.). Naposljetku, ponuditelji često čine formalne pogreške u odnosu na ponudbenu dokumentaciju koje dovode do odbacivanja ponuda (npr. format i potpisivanje dokumenata ponude, ponuda nije valjano uvezana, greške pri numeraciji stranica ponuda, itd.).

Kako poboljšati izglede za uspješnu ponudu

Na temelju tih nalaza, možemo preporučiti nekoliko načina kako učiniti ponude u Hrvatskoj učinkovitijim. Kao što je istaknuto u DKOM Izvješću, dokumentacija za nadmetanje za velike infrastrukturne projekte je iznimno složena i ponekad nejasna. Priprema ponuda je vremenski zahtjevna tako da upute u dokumentaciji za nadmetanje treba bez odgode pažljivo i stručno proučiti. Trebalo bi voditi računa o pojašnjenjima i izmjenama dokumentacije za nadmetanje i zahtjeve podnijeti pisanim putem prije isteka određenog roka.

Dodatno, ponuditelji bi trebali biti svjesni da se u načelu u svakoj fazi postupka može podnijeti žalba pred DKOM-om (ali se mora voditi računa o strogim rokovima). Ponuditelj koji je propustio izjaviti žalbu u određenoj fazi postupka javne nabave unutar određenog roka gubi pravo na žalbu u kasnijoj fazi postupka za prethodnu fazu.

Konačno, od 1. siječnja 2016. sve ponude morat će se dostaviti elektroničkim putem u postupcima nabave velike vrijednosti (tj. vrijednost ugovora prelazi EU pragove), te od 1. srpnja 2016. u postupcima nabave male vrijednosti (tj. vrijednost ugovora ispod EU pragova). Kako bi se osigurala učinkovita provedba novih EU direktiva u hrvatski pravni poredak do ožujka 2016., kao krajnjeg roka, najavljene su daljnje izmjene hrvatskog zakonodavstva o javnoj nabavi, za koje se očekuje da će rezultirati pojednostavljenjem i uklanjanjem velikog broja pravnih i praktičnih nedostataka prisutnih u trenutno važećem pravnom okviru.

U načelu, strani se ponuditelji suočavaju sa istim pitanjima i potencijalnim teškoćama u postupcima javne nabave kao i domaći poduzetnici. Hrvatski pravni okvir o javnoj nabavi je iznimno složen i učestalo je mijenjan zadnjih godina. Daljnje usklađivanje s novim EU direktivama o javnoj nabavi koje treba provesti do ožujka 2016. treba biti usmjereno na uklanjanje pravnih i praktičnih nedostataka u važećem pravnom okviru.

1: Narodne Novine br. ¹⁸⁄₁₃ i ¹²⁷⁄₁₃.