Corporate / M&A

Hungary: Potential New Directions in State's Legislative Civil Law Liability

While sovereign states have long enjoyed absolute immunity for their actions, the states’ increasing presence in commercial relations has necessitated a change in this strict principle. The new Hungarian Civil Code may offer investors previously unavailable local remedies for civil law damages caused by legislation.

State immunity eroding

Functional immunity theories allow for state liability to be established in relationships where the state acts as a civil law subject, but maintains immunity for the state’s public law functions.

The success of international economic integration – such as the European Communities/Union – relied heavily on member states fulfilling their obligations to harmonise laws. With integration organisations sometimes struggling to enforce these obligations, extending state liability for legislation was seen as a potential means to enhance this process. As a result, as early as the 1970’s, the European Court of Justice began to acknowledge civil law liability for community legislation. Throughout a series of landmark decisions (eg, Schöppenstedt, Francovich, Dillenkofer) this principle was developed to cover the liability of the member states towards individuals as well.

Restrictive interpretation of Hungarian courts

Hungarian legal practice adopted the functional immunity principle early, and an 1878 court decision even held the state treasury liable for damages caused by legislation.

During the socialist regime extended state immunity understandably prevailed both in theory and actual legislation. The first chinks in the state’s immunity armour started to appear in the late 1970’s, when an amendment of the Hungarian Civil Code introduced civil law liability for damages caused by conduct in administrative matters. Leading scholars also started to question the state’s immunity when acting as a party in civil law (commercial) relations. Extensive amendments to the Hungarian Civil Code (Polgári Törvénykönyv) in the 1990’s finally clarified that if the state can be subject to civil law relations, its civil law liability damages can also be established. As the state’s legislative activity intensified with a view to establish a new framework for economic relations, it was only a matter of time before individuals and corporates alike started exploring civil remedies for damages suffered as a consequence of new laws viewed as unfair or even unconstitutional.

Despite these attempts, Hungarian courts have taken a firm stance against finding state liability for damages caused by legislative acts. The basis for this position is a principle adopted by the Hungarian Supreme Court, whereby legislative acts are exclusively subject to public law (constitutional law), and thus an act of law entering into force does not create any civil law relationships between the lawmaker and aggrieved individuals. As a result the court has ruled civil law institutions such as liability for damage may not be applied in this context.

State immunity and inbound investments

In recent years, the Hungarian government has been particularly active in regulating economic relations, with a demonstrated goal of increasing the role of “national” investors and even state-owned enterprises in key industry sectors. Protectionist laws often have a serious market impact, resulting in considerable financial losses for investors. Hungarian public law currently offers only limited options to challenge unconstitutional legislation, and, as demonstrated above, Hungarian civil law courts so far have refused to establish the state’s civil law liability for such damages.

Lacking an effective national system of civil law and public law remedies, Hungary’s extensive network of bilateral investment treaties appears to offer a suitable alternative forum for investors. However, the excessive costs of the procedure, the ambiguity of the applicable international law principles and the relative lack of conclusive precedents make the International Centre for Settlement of International Disputes (“ICSID”) and similar treaty tribunals a somewhat less attractive option for some investors.

Recent developments

With the accession of Hungary to the European Union, the criticisms of Hungarian scholars of the courts’ restrictive stance against establishing liability for damages caused by legislation have gained considerable momentum and appear to have had a degree of impact on court practice as well. Recently a Hungarian court held that the state may indeed be liable if the law is in fact not of a legislative nature, but rather has the characteristics of an individual administrative decision. In another case the court explicitly referred to the practice of the European Court of Justice in holding that the Hungarian State was liable for damages caused by insufficient harmonisation of a directive.

In an even more promising development, the preparatory material for the new Hungarian civil code included a standalone state liability form for damages caused by legislation. Even though this specific provision was later omitted from the final text of the new civil code (which entered into effect on 15 March 2014), the ministerial explanation of the new law also appears to indicate that establishing this form of state liability should be possible under the new legislation.

Still, without express statutory provisions, there remains a degree of uncertainty as to whether courts assessing damage claims against the Hungarian state would deviate from the prevailing practice and establish state liability for damages caused by legislation. Even though Hungarian courts have not shown clear indications of political influence, investors may still be discouraged from pursuing litigation against the state in an unfriendly political climate, thereby decreasing the chances of a positive and conclusive court practice developing in the near future.

With the accession of Hungary to the European Union, the criticisms of Hungarian scholars of the courts' restrictive stance against establishing the state's liability for damages caused by legislation have gained considerable momentum and appear to have had an impact on court practice as well.

Magyarország: Az állam jogalkotásért való polgári jogi felelősségének új irányai

A szuverén államok cselekményeikért sokáig abszolút immunitást élveztek, ám az államok egyre gyakoribb megjelenése a polgári (kereskedelmi) kapcsolatokban szükségessé tette ezen szigorú elv feloldását. Az új magyar Polgári Törvénykönyv a befektetők számára korábban rendelkezésre nem álló nemzeti jogorvoslati lehetőségeket kínál a jogalkotással okozott károkkal szemben.

Gyengülő állami immunitás

A funkcionális immunitás elve értelmében az állam felelőssége megállapítható olyan esetekben, amikor a polgári jog alanyaként jár el, közjogi cselekményeiért azonban továbbra is immunitást élvez.

A nemzetközi gazdasági integrációk, így az Európai Közösségek/Unió sikere nagyban múlik azon, hogy a tagállamok teljesítsék jogharmonizációs kötelezettségeiket.

Az e kötelezettséget kikényszeríteni igyekvő integrációs intézmények az állam jogalkotásért való felelősségének kiterjesztését ezt folyamatot erősítő lehetséges eszközként kezelték. Az 1970-es évek elejétől az Európai Unió Bírósága elkezdte elismerni a közösségi jogalkotásért való polgári jogi felelősséget. Alapvető jelentőségű ítéleteivel (pl.: Schöppenstedt, Francovich, Dillenkofer) Bíróság ezen elkezdte kiterjeszteni a tagállamok magánszemélyekkel szembeni felelősségének lefedésére.

A magyar bíróságok megszorító értelmezése

A magyar joggyakorlat már viszonylag hamar alkalmazni kezdte a funkcionális immunitás elvét és egy 1878-as bírósági döntés még az államkincstár polgári jogi felelősségét is megállapította jogalkotással okozott kárért.

A szocializmus időszakában, érthető módon, kiterjesztett állami immunitás érvényesült mind az elméletben, mind pedig a jogalkotásban. Az állami immunitás pajzsán az első rést a Polgári Törvénykönyv 1970-es évek végi módosítása ütötte, az államigazgatási jogkörben okozott károkért való polgári jogi felelősség szabályainak megállapításával. Jelentős jogtudósok pedig elkezdték megkérdőjelezni az állam immunitását azokban az esetekben, amikor az állam a polgári (kereskedelmi) jog alanyaként jár el. A Polgári Törvénykönyv 1990-es évekbeli átfogó módosításai során végre egyértelművé vált, hogy ha az állam polgári jogi jogviszonyok alanya lehet, akkor az általa okozott károkért való polgári jogi felelőssége is megállapítható. Mivel az állam jogalkotó tevékenysége az új gazdasági berendezkedés kereteinek lefektetése érdekében fokozódott, a magánszemélyek és a gazdasági társaságok idővel a tisztességtelennek vagy éppen alkotmányellenesnek tartott új jogszabályok következményeként elszenvedett káraikért polgári jogi jogorvoslati lehetőségeket kezdtek igényelni.

Ezen kísérletek ellenére a magyar bíróságok határozottan az állam jogalkotással okozott károkért való felelősségének megállapításával szemben foglaltakállást. Ennek alapja a magyar Legfelsőbb Bíróság által alkalmazott alapelv, melynek értelmében a jogalkotás kizárólag közjogi (alkotmányjogi) aktus, egy jogszabály hatályba lépése nem hoz létre polgári jogi jogviszonyt a jogalkotó és a sértett magánszemély között. Következésképpen a bírói gyakorlat nem ismeri el magánjogi jogintézmények, így a kártérítési felelősség alkalmazhatóságát ezen összefüggésben.

Állami immunitás és Magyarországra irányuló befektetések

Az elmúlt években a magyar kormány különösen aktívan szabályozta a gazdasági kapcsolatokat, azzal a nem leplezett céllal, hogy növelje a “hazai” befektetők és az állam tulajdonában lévő vállalatok húzóágazatokban betöltött szerepét. A protekcionista jogalkotás gyakran komoly hatással van a piacra, számottevő pénzügyi veszteséget okozva ezzel a befektetőknek. A magyar közjogi szabályozás jelenleg csak korlátozott lehetőséget kínál az alkotmányellenes jogszabályok megtámadására, és ahogyan azt már korábban említettem, a magyar polgári bíróságok mindezidáig elutasították az állam kártérítési felelősségének megállapítását.

Hatékony nemzeti közjogi és magánjogi jogorvoslati lehetőségek hiányában, Magyarország kiterjedt bilaterális beruházás-védelmi egyezményei megfelelő alternatívát kínálhatnak a befektetők számára. Azonban az eljárások magas költségei, az egyértelmű nemzetközi jogi alapelvek és a perdöntő jelentőségű precedensek relatív hiánya miatt a Beruházási Viták Rendezésének Nemzetközi Központja (“ICSID”) és a hasonló választottbírósági fórumok nem különösen vonzók a befektetők számára.

Friss fejlemények

Magyarország európai uniós csatlakozásával a magyar jogtudósoknak a bíróságok megszorító, az állam kártérítési felelősségének megállapítását elutasító álláspontja elleni kritikája új alapokra helyeződött és úgy tűnik, hogy bizonyos fokú hatást gyakorolhat a bírósági gyakorlatra is. Nemrégiben egy bíróság megállapította az állam felelősségét abban az esetben, ha a kifogásolt jogszabály nem igazából jogszabályi természetű, hanem inkább egy egyedi közigazgatási döntés jellemzőit viseli magán. Egy másik esetben a bíróság kifejezetten hivatkozott az Európai Unió Bíróságának gyakorlatára és megállapította a magyar állam kártérítési felelősségét, mert az nem ültette át megfelelően egy irányelv rendelkezéseit.

Egy még kedvezőbb fejlemény, hogy az új polgári törvénykönyv egy koncepciója tartalmazta önálló felelősségi alakzatként javasolta szabályozni az állam jogalkotással okozott károkért való felelősségét. Annak ellenére, hogy ez a rendelkezés nem került be az új polgári törvénykönyv 2014. március 15-én hatályba lépett végleges szövegébe, az új jogszabály miniszteri indokolása is arra utal, hogy az ilyen típusú állami felelősség megállapítható az új polgári törvénykönyv szabályai alapján.

Kifejezett törvényi rendelkezés nélkül azonban még bizonytalan, hogy a bíróságok a magyar állammal szemben érvényesített kártérítési igények megítélésében el fognak – e térni a fennálló gyakorlattól és valóban megállapításra kerül – e az állam jogellenes jogalkotásért való felelőssége. Annak ellenére, hogy a magyar bíróságok nem tűnnek a politika által befolyásoltnak, a befektetők – egy kedvezőtlen, barátságtalan politikai környezetben – mégis visszakozhatnak az állam elleni peres eljárások megindításától, csökkentve ezzel annak esélyét, hogy a közeljövőben egy pozitív és perdöntő bírósági gyakorlat alakuljon ki.

Magyarország európai uniós csatlakozásával a magyar jogtudósoknak a bíróságok megszorító, az állam kártérítési felelősségének megállapítását elutasító álláspontja elleni kritikája új alapokra helyeződött és úgy tűnik, hogy bizonyos fokú hatást gyakorolhat a bírósági gyakorlatra is.